Desafios do governo Lula: resgate de um Seminário

Resgatamos neste texto as principais contribuições apresentadas pelos palestrantes do Seminário “100+50: desafios do governo Lula”[1]. O objetivo central do debate era diagnosticar os principais desafios do governo Lula. Essas contribuições podem subsidiar tanto a luta de ideias como a implementação de um programa de reconstrução nacional.

O artigo começa com a recuperação das condições mundiais que favoreceram a Independência e a Revolução de 1930. Destaca, a seguir, o contexto mundial no qual o Brasil se insere atualmente: o mundo atravessa um momento de crise estrutural e simultaneamente de transição geopolítica, que favorecem a reconstrução e à retomada do desenvolvimento nacional de países como o Brasil.

A necessidade de reconstrução nacional, que consideramos o principal desafio do governo Lula, decorre do fato de que o Brasil, depois de quatro décadas de estagnação econômica, havia mergulhado numa profunda crise a partir de 2014, que culminou com a destruição promovida pelo governo bolsonarista. Essa destruição afetou a todos os setores da vida nacional, mas um dos seus principais alvos foi o mundo do trabalho.

Foi nesse quadro que Lula, havendo reunido em torno da sua candidatura presidencial uma ampla frente democrática que derrotou o fascismo nas urnas, começou a governar já antes de tomar posse, ao aprovar no Congresso Nacional a PEC da Transição autorizando recursos para as primeiras medidas, que consistiram basicamente em retomar programas sociais adotados nos seus governos anteriores.

Logo a seguir, o presidente anunciou seis eixos que comporão seu programa para reconstruir o país e assentar as bases para a retomada do desenvolvimento. Mas uma questão central do seu programa é o combate à desigualdade por meio da valorização do salário e do combate à fome. Além de melhorar as condições de vida do povo, essas ações fortalecem o mercado interno.

Uma constatação que emergiu das palestras foi a de que um grande desafio é resolver o problema da produção, particularmente da produção industrial, considerando o longo período de desindustrialização que atravessa o país. Esse desafio requer a adoção de um programa que reconstrua o país e assente as bases para o desenvolvimento.

Isso significa, além de combater a desigualdade, desenvolver e incorporar tecnologia moderna, investindo fortemente em ciência, tecnologia e inovação e ao mesmo tempo realizando parcerias estratégicas com países aliados.

Para a transição energética e ambiental, o Brasil conta com as melhores condições (uma matriz energética com os maiores índices de energia potencialmente renovável do Planeta e a possibilidade de aumentar significativamente a produtividade e a produção agropecuária sem novos desmatamentos; apenas usando as tecnologias já disponíveis na Embrapa), mas ela não deve sacrificar o desenvolvimento das forças produtivas.

Não devemos, por exemplo, abrir mão de usar a imensa riqueza advinda do petróleo – depositada, sobretudo, no pré-sal, mas também na chamada  Margem Equatorial – e demais recursos naturais que nosso país possui, em grande parte na Amazônia. Como disse o presidente Lula, a transição ambiental e energética “não pode servir de fachada para um neocolonialismo”. E completou: “a floresta tropical não pode ser vista apenas como um santuário ecológico”, mas deve desenvolver-se e ajudar a desenvolver o Brasil a partir de sua própria e específica realidade.  

Todos os palestrantes afirmaram que o problema da produção deve ser resolvido, no fundamental, com a deflagração de um forte processo de reindustrialização em novas bases tecnológicas e o lançamento de um amplo programa de infraestrutura de qualidade, gerando emprego e possibilitando a melhoria das condições de vida da população.

A reindustrialização exige uma política industrial que realize o fortalecimento do mercado interno, invista fortemente em CT&I, proteja a indústria nacional, garanta o financiamento público, adote um amplo programa de compras governamentais, implemente uma política adequada de incentivos fiscais e financeiros, em benefício da indústria nacional.

O governo lançou por ocasião da reinauguração do Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial, no dia 6 de julho, recriado com o objetivo de formular uma política industrial para o país, um programa com recursos destinados à reindustrialização. Para construir a infraestrutura, lançará no mês de agosto o novo PAC (Programa de Aceleração do Crescimento).

Houve o consenso de que, como o capitalista não investe na produção nos momentos de crise, cabe ao Estado o protagonismo de alavancar a economia, usando, para isso, além de outros instrumentos, o investimento público, principalmente através das empresas estatais, como já ocorreu quando da implementação do PAC nos governos anteriores do presidente Lula. Para cumprir esse papel, um desafio consiste em reconstruir o Estado nacional, em grande medida remontando a Petrobras e recuperando a Eletrobrás.

Questiona-se a afirmação de que não há recursos para financiar o investimento capaz de alavancar a reconstrução nacional e o lançamento das bases para a retomada do desenvolvimento. E elenca-se um conjunto de medidas: a redução substancial da taxa de juros; a recuperação de parte da desoneração fiscal; a reforma tributária sobre a renda e o patrimônio para passar a tributar o que não é tributado atualmente; tornar o imposto de renda progressivo; combate à sonegação fiscal; captação de parte da renda da terra; emissão monetária; parcerias estratégicas.

Os principais entraves estruturais à retomada do crescimento econômico são a inserção subordinada no contexto internacional, a financeirização da economia e a desigualdade social. No entanto, os entraves mais importantes na conjuntura atual, resultantes da financeirização e expressos sobretudo no tripé macroeconômico, se condensam nas elevadas taxas de juros.

Ao baratear o produto importado, esse mecanismo do tripé possibilita que, no curto prazo, as pessoas consumam mais, mas no longo prazo o resultado é a desindustrialização, o aumento dos encargos financeiros da dívida, menos emprego e menos consumo.

A concessão da “independência” ao Banco Central, o que, na prática, o tornou mais dependente do capital financeiro, exacerbou mais ainda a tendência à prática de juros elevados. Essa “independência” é mais um entrave ao crescimento da economia, à medida que retira do governo eleito a definição da política monetária, um instrumento muito importante em política econômica.

Os juros elevados, parte fundamental do “tripé macroeconômico”, pressionam a estrutura fiscal do governo, pois, além de contraírem as outras despesas, exigem a emissão de títulos para pagar as despesas financeiras, expandindo a dívida e aumentando o poder do sistema financeiro para pressionar o governo a aumentar a taxa de juros.

Como a principal pressão sobre a despesa pública advém da despesa financeira, mesmo a despesa primária crescendo menos que o crescimento real das receitas com o objetivo de gerar superávit primário não garante que a dívida vá parar de crescer porque o determinante para a evolução da dívida é o aumento da despesa com juros e outros mecanismos financeiros. A cada 1 ponto percentual de aumento da Selic, o gasto com juros cresce em R$ 40 bilhões por ano.

A direção do Banco Central, atualmente presidida pelo bolsonarista Roberto Campos Neto, alega que os juros são elevados para conter a pressão da inflação inaugurada desde 2021. Demonstra-se, no entanto, que não se trata de inflação de demanda, quando a terapia que costuma ser aplicada é a elevação da taxa de juros, mas provém, em grande medida, da combinação entre a desorganização das cadeias globais de suprimento decorrente da maneira atabalhoada como se saiu da pandemia da Covid-19, a falta de estoques reguladores de alimentos e a política de PPI (preço de paridade de importação) adotada pela então gestão da Petrobras, passando os preços dos alimentos e dos combustíveis a serem regulados pelo mercado internacional. Ou seja, trata-se de inflação de custos, inflação de oferta.

Nada justifica adotar o critério internacional como referência para o estabelecimento dos preços internos de alimentos e combustíveis se a maior parte dos custos é gerada internamente. Foi a partir dessa constatação que o presidente Lula começou uma campanha para “abrasileirar” esses preços, procedimento que já começou com os combustíveis.   

Como nos últimos 12 meses terminados em junho, o IPCA acumulado, que mede a inflação oficial, está em 3,16% (abaixo do centro da “meta”), tendo, inclusive, ocorrido deflação em junho, mesmo que a inflação fosse de demanda, não se sustenta mais a manutenção dos juros elevados.  

Além das elevadas taxas de juros bloquearem os investimentos público e privado, as regras estabelecidas pelo arcabouço fiscal formulado pelo Ministério da Fazenda, ao qual o relator na Câmara dos Deputados, deputado Cláudio Cajado, além de renomear como Novo Marco Fiscal, incorporou normas mais rígidas, constituem também um importante limitante ao investimento público.

Aqui, houve controvérsia entre os palestrantes. De um lado, houve a avaliação de que o arcabouço promove o equilíbrio fiscal e não limita o investimento, à medida que o piso deste, reforçado pelos investimentos aprovados pela PEC da Transição, inicia seu crescimento real partindo de uma “base robusta”.

Para os demais palestrantes, mesmo o arcabouço fiscal sendo mais flexível do que o teto de gastos, segue limitando o investimento. Sendo um teto com bandas e, portanto, melhor do que o teto de gastos porque permite que as despesas primárias da administração direta da União, incluindo os investimentos públicos, possam crescer em termos reais, é, no entanto, insuficiente para as necessidades do momento.

Constata-se, assim, que o arcabouço é melhor do que o teto de gastos porque, enquanto na regra do teto a despesa primária do ano anterior era corrigida somente pela inflação, no arcabouço ela experimenta um crescimento real. Ademais, representa um avanço em relação à lei do teto de gastos porque, além de retirar da Constituição o regime fiscal, estabelece um piso mínimo para o investimento, seu crescimento real em cada ano e a recepção de um eventual excedente da meta de superávit primário. 

A equipe econômica do governo defende que o arcabouço, ao incorporar as bandas, possibilitaria um nível de investimento adequado. O investimento público, concordaram os palestrantes, é fundamental para retomar o crescimento econômico, porque, além de ter um caráter anticíclico, puxa outros setores.

Mas, ao ser incluído na regra do arcabouço, está sujeito a limites e por isso tenderia a ser a primeira despesa a ser comprimida. Há várias travas. O limite máximo para o crescimento do conjunto da ‘despesa primária’, inclusive o investimento, é uma delas.

Como algumas despesas sociais que também estão dentro da regra do arcabouço, como educação, saúde e previdência, estão garantidas pela legislação do piso constitucional ou pela política de valorização do salário mínimo, podendo crescer mais do que o limite estabelecido, a sua acomodação dentro da regra tende a comprimir o investimento em infraestrutura, atividade produtiva, construção de escolas, de hospitais, obras de saneamento[2], ao ficar dentro da regra.

O investimento foi, portanto, o grande sacrificado por essas normas do arcabouço, limitando seu uso como alavanca da reconstrução nacional e da deflagração do processo de desenvolvimento Dado o seu papel, este é um gasto que deveria estar fora da regra fiscal.

Assim, ainda que mais flexível do que o teto de gastos, o arcabouço segue limitando o investimento. O teto não tinha essa prerrogativa da banda, mas foi ultrapassado durante os quatro anos do governo Bolsonaro. Essa limitação ao investimento decorre do fato de que o arcabouço mantém o mesmo objetivo do teto de gastos: gerar superávit primário para pagar os juros da dívida.

Avalia-se então que o arcabouço trava o investimento para guardar recursos para servir à dívida[3], quando se precisa de investimentos massivos para a reconstrução nacional. Isso fica claro quando, ao apresentar uma trajetória do resultado primário no arcabouço, o ministro da Fazenda assume o compromisso de gerar superávit nos dois últimos anos de governo visando a estabilizar a relação dívida/PIB.

Ora, ele próprio, antes de enviar o projeto para o Congresso, mostrou, dentre as telas em que apresentou a proposta de arcabouço, uma que indicava que o resultado primário com o qual ele se comprometeu superava as expectativas do mercado financeiro, o qual esperava um déficit primário durante os quatro anos do governo Lula. Isso significa que o chamado mercado já havia ‘precificado’ essa situação e que, pelo critério dos donos das finanças, não precisava a equipe econômica comprometer-se com superávit durante os últimos dois anos de governo.

A crença de que se deve estabilizar a relação dívida/PIB parte da falsa ideia de que a dívida pública brasileira está muito elevada, mas a relação da dívida pública bruta brasileira com o PIB é bem inferior à de países em situação semelhante. Além disso, se adotarmos o critério correto, que consiste em utilizar a dívida líquida como parâmetro, essa relação cai 30 pontos percentuais.

A Câmara dos Deputados, ao aprovar o relatório do deputado Claudio Cajado, além de outras exigências que tornaram mais rígidas as regras fiscais, aumentou ainda mais a limitação para o investimento público. Cortou, por exemplo, 17% do piso estabelecido pela equipe econômica para o investimento público e colocou dentro do teto os gastos com as estatais financeiras, como o Banco do Brasil, o BNDES e a Caixa Econômica.

Além disso, estabeleceu que o governo deve contingenciar os recursos para a saúde, a educação e outras áreas se for constatado na avaliação bimestral que a dívida está subindo muito. E, para o caso de não serem atingidas as metas de resultado primário, instituiu punições que recaem, sobretudo, sobre o servidor público (suspensão de concurso, reajuste do salário do servidor público, reposição de pessoal, revisão de carreira), “castigo” que termina prejudicando a sociedade, particularmente a população mais pobre, que depende dos serviços públicos.

Vários palestrantes avaliam que a derrota estratégica do fascismo bolsonarista, vencido nas urnas, depende de o governo Lula vencer seu principal desafio, que é a reconstrução nacional e a deflagração do processo de desenvolvimento.

Caso o governo não seja bem-sucedido no enfrentamento desse desafio e não consiga recursos para a economia voltar a crescer e reincorporar a ampla massa dos desempregados no mercado de trabalho, a extrema-direita fascista poderia retornar ao poder.

E a questão decisiva para a economia voltar a crescer de maneira sustentada é a queda substancial da taxa de juros, ao que se deve acrescentar a superação das amarras do Novo Marco Fiscal. Avaliou-se que três frentes de ação do governo poderiam contrapor, pelo menos parcialmente, as limitações impostas pelo Novo Marco Fiscal, a saber: 1) a adoção de uma forte política de aumento da receita, principalmente com a redução da taxa de juros e a tributação dos mais ricos; 2) como o investimento público fundamental não se origina da administração direta da União, mas das empresas estatais, que não estão sujeitas aos limites do NMF, deve-se usar fortemente esse instrumento; 3) “gastar bem” as despesas do orçamento da administração direta, ou seja, aplicar em áreas que, além de contribuir para a melhoria das  condições de vida do povo, tenham efeito multiplicador sobre a economia. 

A necessidade de um projeto nacional de desenvolvimento para orientar a reconstrução nacional e o assentamento das bases para a retomada do desenvolvimento foi reputada como imprescindível por vários palestrantes. Esse projeto deve estabelecer onde queremos chegar, em quanto tempo, quais setores da economia serão priorizados, como vamos melhorar a distribuição da renda, quais os indicadores, o financiamento, que metas vamos estabelecer com relação à indústria, a direitos sociais, direitos humanos, quais os indicadores em relação ao combate à desigualdade.

Mas, para que o governo Lula conduza um projeto nacional de desenvolvimento, precisa do apoio popular, contra os que querem manter o status quo, com mobilizações, debates, participação social.

Esse projeto deve fortalecer a economia nacional com ênfase na reindustrialização e coordenar o conjunto das ações do governo, baseado numa rede de empresas estatais e no fortalecimento do mercado interno alavancado pelo combate à desigualdade. Enfim, um projeto que reconstrua o país, ao mesmo tempo em que se promova sua transformação e se acelere o desenvolvimento das forças produtivas.

Ao tratar da política externa independente e do desenvolvimento nacional, concluiu-se que a PEI favorece o desenvolvimento autônomo do país. Ao contrário da política externa de Bolsonaro, que consistia em bater continência para a bandeira dos EUA e beijar a mão de Trump, Lula resgata uma política externa autônoma, não alinhada, que na esfera internacional opere segundo os interesses próprios do país.

Mostrando essa independência, Lula, quando da visita à China, declarou que se deve buscar uma moeda alternativa ao dólar e responsabilizou os EUA e a OTAN pela guerra na Ucrânia. O equilíbrio necessário ao aproveitamento da transição geopolítica que ocorre atualmente não significa abrir mão de estreitar mais as relações com quem pode aportar mais tecnologia e apoio para a construção conjunta de bens públicos, entendendo a PEI como um instrumento fundamental da política econômica.

Há duas prioridades na PEI: 1) aproveitar a integração com os BRICS para reforçar a capacidade própria de reconstruir a economia acessando tecnologia e realizando parceria para a construção de obras de infraestrutura; 2) implementar a integração latino-americana, a qual, além de ser mais um instrumento para o desenvolvimento do país, reforçará a autonomia do Brasil e a da região nas relações internacionais[4].

Por fim, recorre-se à capacidade tecnológica do país para diagnosticar as condições favoráveis a um desenvolvimento independente. Exemplifica-se com a descoberta do pré-sal; a construção dos túneis da Rodovia dos Imigrantes; a existência de 18 milhões de profissionais com diploma de nível universitário; o centro de pesquisa da Petrobras que conta com 200 laboratórios, dois mil pesquisadores, 600 PhDs; a construção, em apenas 37 meses, de um verdadeiro monumento arquitetônico, que é Brasília, no meio do cerrado, com uma arquitetura de vanguarda e uma estrutura de cálculo inovadora.

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[1] A lista dos palestrantes está ao final, ao lado dos respectivos temas que abordaram.

[2] Não adianta ter o professor se não há escola ou ter o médico sem haver o hospital.

[3] Há um trecho do arcabouço que diz o seguinte: “o objetivo é guardar recursos importantes para o abatimento do endividamento”.

[4] Depois da sabotagem promovida pelo bolsonarismo a esse processo de integração, Lula já retomou a participação do Brasil: participou da reunião da Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos (Celac) na Argentina e reuniu em Brasília os presidentes dos 12 países da América do Sul, com vista à reativação da União das Nações Sul-Americanas (Unasul). 

Referências

BARBOSA, Nelson; MELLO, Guilherme Santos;  ARAÚJO, Adilson; MARQUES, Rosa Maria. O desmonte de Bolsonaro e os primeiros dias do governo Lula.

FATORELLI, Maria Lúcia; NAVARRO, Alexandre; HABERT, Allen; SOUZA, Nilson Araújo. A reconstrução nacional e o novo projeto nacional de desenvolvimento. 

SAWAYA, Rubens; ANTUNES, Flauzino;  GIDDRA, Lucca; MARCONI, Nelson. O arcabouço fiscal e a política de reconstrução nacional do governo Lula.